自2017年《生活垃圾分類制度實施方案》發(fā)布，要求在全國46個城市先行實施生活垃圾強制分類以來，46個先行地區(qū)在垃圾分類工作上取得了一定的成績。但在垃圾分類達標率不斷提升的同時也存在一些問題，如法律依據不足，工作推進“冷熱不均”；缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，地區(qū)差異較明顯；各環(huán)節(jié)銜接性差，整體績效難提升；體系建設成本高，激勵約束成效弱。為了依法科學有效開展垃圾分類，建議健全立法，厘清各方責任，全面均衡推進垃圾分類工作；黨建引領，廣泛宣傳動員，促進垃圾分類的共治和精治；統(tǒng)一標準，規(guī)范各方行為，整體提升垃圾分類的水平；統(tǒng)一規(guī)劃，銜接前后環(huán)節(jié)，推動垃圾分類工作順暢運轉；創(chuàng)新科技，實施評價考核，探索綠色賬戶等激勵機制。

一、先行地區(qū)垃圾分類工作的現(xiàn)狀與成效

在國家層面，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部于2017年發(fā)布了《生活垃圾分類制度實施方案》，要求在全國46個城市先行實施生活垃圾強制分類。2019年6月，住房和城鄉(xiāng)建設部等9部門進而印發(fā)了《關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，決定在全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作。為了有法可依，全國人大常委會于2020年4月修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》，規(guī)定了在全國推行生活垃圾分類制度。該法已于2020年9月1日起施行，目前各地按照該法要求，參考北京、上海、深圳、長沙等垃圾分類先行地區(qū)的經驗，科學謀劃本地垃圾分類體系的建設工作。

在地方層面，目前已有安徽、福建、甘肅、廣東、廣西、貴州、海南、河北、河南、黑龍江等20余個省（區(qū)、市）的200余個地級城市啟動了垃圾分類工作。在46個先行地區(qū)中，已有30余個城市出臺了生活垃圾分類地方法規(guī)或規(guī)章，其余的也已將生活垃圾分類納入立法計劃或已形成草案。總體來看，垃圾分類先行地區(qū)取得了如下成績。

一是生活垃圾分類覆蓋率明顯提升。在46個先行地區(qū)中，生活垃圾分類目前已覆蓋7.7萬個小區(qū)和4900萬戶家庭，居民小區(qū)覆蓋率平均達到53.9%。其中，上海、廈門、杭州、寧波、廣州等18個城市覆蓋率超過70%，垃圾分類達標率也不斷提升。

二是廚余垃圾分出質量逐步提高。隨著垃圾分類工作不斷深入推進，居民參與率逐步提升，桶前指導力度不斷增加，廚余垃圾分出率不斷提升。如北京市2020年7月家庭廚余垃圾日均分出量為1764噸，分出率為8.13%，較4月下旬的日均309噸，增長了471%；較5月的日均740噸，增長了138%。北京市實施廚余垃圾分出質量不合格不收運的倒逼機制后，廚余垃圾質量達標的桶站數已達75.3%。

三是生活垃圾回收利用率顯著提升。目前，廣州的生活垃圾回收利用率達35.6%，超過《生活垃圾分類制度實施方案》提出的2020年年底達到35%以上的要求。上海居住區(qū)垃圾分類達標率已從2018年的15%提升至90%，日均可回收物回收量較2018年12月增長3.7倍，濕垃圾分出量增長1倍，干垃圾處置量減少38%，有害垃圾分出量同步增長13倍多。

二、先行地區(qū)垃圾分類工作的主要問題

因為工作基礎和條件不同，工作尺度和方法不一，垃圾分類先行地區(qū)也出現(xiàn)一些需要解決的問題。

1.垃圾分類法律依據不足，工作推進“冷熱不均”

一是各地組織推動情況“冷熱不均”。各先行地區(qū)為了響應中央要求，積極組織部署垃圾分類，總體呈現(xiàn)“上頭熱”的現(xiàn)象。但因缺乏法律依據，各方職責不明確，有的市、縣及以下地方政府自覺地層層傳導壓力，社區(qū)熱心宣傳并積極推進垃圾分類，而有的地方壓力傳導的不夠，組織推動不力，激勵機制不健全，工作缺乏主動性，出現(xiàn)中間和下頭“熱冷并存”的現(xiàn)象。調研發(fā)現(xiàn)，凡是垃圾分類工作做得好的，都與強化黨建引領有關；凡是有物業(yè)服務的社區(qū)，廚余垃圾分出率會高于無物業(yè)服務的社區(qū)，根據北京市人大常委會的執(zhí)法檢查數據顯示，其高出率超過60%。

二是企業(yè)包攬垃圾分類工作弱化了政府和居民的責任。市場化有助于加快垃圾分類進度，降低分類成本，便于監(jiān)管考核，因此有的地方政府熱衷于用市場化方式推動垃圾分類。雖然這樣做短期可取得一些成效，但實際上是將自己的推動責任轉嫁給了企業(yè)。一旦企業(yè)的分揀代替居民的源頭分類，垃圾分類就處于“政府出錢、居民旁觀、企業(yè)分類、交差了事”的尷尬境地，既不利于強化基層社會治理和城市精細化管理，也不利于居民履行垃圾分類的責任并養(yǎng)成垃圾分類的文明習慣。

2.垃圾分類缺乏統(tǒng)一規(guī)定，地區(qū)差異較明顯

一是垃圾分類標準尚未統(tǒng)一。當前，垃圾分類因地制宜地形成了各具特色的模式，如上海市分為可回收、干垃圾、濕垃圾和有害垃圾四類，北京市分為可回收垃圾、其他垃圾、廚余垃圾和有害垃圾四類。典型地區(qū)的分類標準存在著顯著差異，不利于城市間流動人群精準地遵守各地標準，影響國家垃圾分類工作的整體推行。

二是垃圾桶設置各地不一致。在實施中，即使屬于一個城市，也存在有的區(qū)域撤桶，有的區(qū)域不撤桶的現(xiàn)象；有的區(qū)段擺一個桶，有的區(qū)段擺兩個桶，有的區(qū)段擺四個桶，甚至農村和城市的垃圾桶擺放一個樣。這些設置五花八門，缺乏科學性、有效性和人性化的考慮。

三是分類投放要求不盡合理。如北京市2020年5月1日實施垃圾分類至今，52.33%的受訪居民反映所住小區(qū)要求廚余垃圾破袋，遇到弄臟手、聞臭味等麻煩。33%的受訪者認為小區(qū)內垃圾桶撤桶并站、要求按時按點投放垃圾而其余時間將垃圾桶上鎖的設計不合理，給上班族帶來了不便，影響垃圾分類的熱情。一些社區(qū)為了服務和監(jiān)督廚余垃圾破袋投放，還專門派出大量人力現(xiàn)場值守，增加了人力物力的投入。

3.垃圾分類各環(huán)節(jié)銜接性差，整體績效難提升

一是前端垃圾分類投放指導粗細不一。垃圾分類鏈條包含分類投放、垃圾收集、分類運輸和末端處置四個環(huán)節(jié)，居民的前端分類投放是整個鏈條的起點。如果指導不足，社區(qū)居民對垃圾分類缺乏了解，則參與興趣不足；如果指導充分，社區(qū)居民熟悉垃圾分類，會自發(fā)呼吁、自覺參與垃圾分類，使分類成效顯著。這種前端差異會直接影響后續(xù)垃圾收集、轉運和處置的效率。

二是前端投放、中端收運和后端處置不對接。先行地區(qū)的社區(qū)、學校、企業(yè)和公共場所都設置了分類垃圾箱，但這些分類垃圾并未完全做到分類運輸，有的是一輛垃圾運輸車將所有分類垃圾桶的垃圾混運，最后一起焚燒或填埋，影響居民對分類投放垃圾的配合度和積極性。

4.垃圾分類體系建設成本高，激勵約束成效弱

一是有的地區(qū)盲目購置豪華設備和設施，增加垃圾分類投入。2017年《生活垃圾分類制度實施方案》鼓勵采取“互聯(lián)網＋”模式促進垃圾分類回收線上平臺與線下物流實體相結合。智能回收設備是“互聯(lián)網＋”與傳統(tǒng)垃圾分類行業(yè)相結合的方式，但是它并不等于垃圾分類。一些地方盲目引進智能甚至豪華智能回收設備，卻未真正起到培育居民垃圾分類習慣的作用。單純依托回收企業(yè)進行宣傳與教育，會增加垃圾分類成本。

二是有的激勵約束機制建設不足，實施效果不理想。一些社區(qū)缺乏垃圾分類配套經費的支持，物業(yè)公司一般不愿意開展垃圾分類。由于缺乏相關處罰和垃圾按量收費等約束措施，不分類的責任難以落實，一些地區(qū)設立積分兌換獎勵機制。但是調研發(fā)現(xiàn)，上班族在消極分類者中占了較大比例，而積極分類并用積分兌換物品的大多為中老年人。兌換東西需要去特定地點，對一些上班族缺乏吸引力，導致其游離于垃圾分類工作之外。

三、依法科學有效開展垃圾分類工作的建議

2020年9月1日，中央全面深化改革委員會第十五次會議審議通過《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》。為了在全國依法、科學、有效地開展垃圾分類工作，需參考先行地區(qū)的經驗，發(fā)揮法制的壓力、各方的動力、黨建的助力、標準的正力、市場的拉力和輿論的推力，解決上述問題，形成全社會同頻共振的合力。

1.健全立法，厘清各方責任，全面均衡推進垃圾分類工作

建議以《固體廢物污染環(huán)境防治法》為指導，由國務院制定《生活垃圾分類管理條例》，各?。▍^(qū)、市）結合實際制定地方垃圾分類條例或辦法，共同構建全面、系統(tǒng)、協(xié)調的生活垃圾分類立法體系，明確各方責任、分類標準、評價考核方法和保障措施。參考北京的經驗，細化物業(yè)管理立法，壓實各方垃圾分類的責任，如規(guī)定地方政府的組織職責，列舉環(huán)衛(wèi)公司等市場主體的收運義務，細化基層自治組織的管理責任，增設物業(yè)公司的服務合同責任，明確居民和單位的法定義務。對于依法盡責和消極對待的，分別設計獎勵和約束懲戒措施。對于聘請市場主體協(xié)助開展垃圾分類的，簽訂合同約定各方權利義務時須明確提升居民垃圾分類意識、培育居民垃圾分類習慣的宗旨，讓垃圾分類從自發(fā)走向自律，防止“走調變形”，克服“冷熱不均”的現(xiàn)象。

2.黨建引領，廣泛宣傳動員，促進垃圾分類的共治和精治

一是發(fā)揮黨員模范帶頭作用。垃圾分類是一場攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，建議發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，以黨員為骨干組建聯(lián)系和服務群眾的隊伍，定期深入社區(qū)宣傳垃圾分類知識，組織黨員持續(xù)開展垃圾分類投放指導工作，讓“紅色細胞”活躍并引導垃圾分類工作。

二是動員基層組織和居民?？蓞⒖忌虾Ｊ性O立垃圾分類公益基金的做法，在全國建立社區(qū)垃圾分類志愿者的補貼機制。各社區(qū)（村）明確居（村）民小組長、片長、樓長的職責，通過目標評價考核和補貼機制的引導，匯聚各方力量，提升垃圾分類工作的有效性。

3.統(tǒng)一標準，規(guī)范各方行為，整體提升垃圾分類的水平

一是逐步統(tǒng)一垃圾分類的標準。在工作初期，分類標準宜簡便易行，既方便居民，也利于社區(qū)和政府監(jiān)督，整體提升守法水平。隨著社區(qū)居民意識的整體提高和垃圾分類工作的深入推進，再在全國統(tǒng)一開展精細的分類管理。建立全國相對統(tǒng)一的垃圾分類標準、設施配套標準和投放標準，將垃圾大致分為可回收物、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾；明確辦公區(qū)、學校、醫(yī)院、街道、商貿區(qū)、居民區(qū)的垃圾桶設置標準，體現(xiàn)實用性和有效性；在實施初期適當減少投放點，不宜大規(guī)模撤桶，在居民初步形成垃圾分類習慣后再增設投放點；建立以定時定點投放為主、以指定點全天候投放為輔的機制；不得要求居民破袋投放廚余垃圾等。

二是針對城鄉(xiāng)實際情況規(guī)定有效的工作方法和要求。制定城鄉(xiāng)垃圾分類標準和要求時，建議充分考慮城鄉(xiāng)差別、城鄉(xiāng)面積比例和城鄉(xiāng)居民比例，體現(xiàn)農村垃圾結構和垃圾分類處置的特殊性。在農村，干垃圾收集后運至市縣統(tǒng)一填埋或焚燒，濕垃圾就地腐化處置。在人口集中居住的村，建議統(tǒng)一規(guī)劃建設陽光玻璃房或其他處置濕垃圾的設施。

4.統(tǒng)一規(guī)劃，銜接前后環(huán)節(jié)，推動垃圾分類工作順暢運轉

垃圾分類的各環(huán)節(jié)須配套銜接，才能高效運行。建議將垃圾分類投放作為居民的法定責任，將分類收集、分類運輸、分類處理作為政府及與政府建立相關合同關系的垃圾收運處理企業(yè)的法定責任，將源頭減量作為生產及服務類企業(yè)、居民、公共機構等應盡的社會責任。各地在設計實施方案時，須以垃圾分類和防止分類后的垃圾混同為工作導向，厘清工作鏈條上各方責任，促進前后端工作的有機銜接。在措施方面，除了加大垃圾分類設施設備、垃圾分類運輸工具、垃圾分類處置場所等方面的投入，還應對居民建立不分類就勸阻甚至處罰的機制，對社區(qū)建立不分類就不收運的機制，對收運企業(yè)建立不分類收運就重罰的機制，對處置企業(yè)建立不分類處置就嚴懲的機制。對于廚余垃圾，建議推廣培育黑水虻的做法，防止一燒了之。

5.創(chuàng)新科技，實施評價考核，探索綠色賬戶等激勵機制

一是創(chuàng)新成本合理的“互聯(lián)網＋”信息管理系統(tǒng)。建議參考杭州富陽區(qū)新桐鄉(xiāng)等地經驗，將“互聯(lián)網＋垃圾分類”的信息化管理模式和智能垃圾分類設備引入垃圾分類體系，開發(fā)信息采集、投放溯源、現(xiàn)場監(jiān)管、管控垃圾流向和數據自動上傳等功能，設計激勵居民參與垃圾分類投放、追溯居民錯誤投放行為、統(tǒng)計區(qū)域居民參與率和投放正確率、查詢區(qū)域垃圾管理體系和責任人等功能，讓現(xiàn)代信息科技成為區(qū)域垃圾分類的好助手。針對無參與投放記錄或記錄不良好的居民，加大宣教和扶持力度。為了防止徒增垃圾分類成本，建議各地禁止采購豪華設備，防止以其替代對文明行為的培育。

二是探索新型激勵模式調動積極性。生活垃圾分類文明習慣的養(yǎng)成需要激勵與約束并舉，建議對街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）采取評價考核措施，采取以獎代補等激勵約束措施；將生活垃圾分類服務支出計入物業(yè)服務成本；把推行綠色賬戶作為居民垃圾分類評價考核的抓手。上海市從2013年起試點垃圾分類“綠色賬戶”模式，即以專項回收活動及綠色積分累積為主要形式，市民只要每天正確分類垃圾就可以獲得“綠色賬戶”積分。積分累積后可在相關平臺方便地兌換優(yōu)惠資源，以此宣傳并激勵更多市民參與生活垃圾分類。上海市立法實施垃圾分類一年多來，取得的巨大突破與成績離不開“綠色賬戶”的支持，建議在全國推廣該經驗。